¿Expropiación exprés?

La Ley tal y como me lo recordó un amigo por estos días, no es una verdad universal, más bien se trata de una poderosa construcción social.  Pero no toda construcción social es una Ley. Para el caso de los Estados de Derecho, las Leyes se convierten en imaginarios con poder de transformar la vida de los ciudadanos, luego de todo un conjunto de procesos rigurosamente establecidos. Por lo anterior, llama la atención cómo viene cogiendo vuelo la idea de una “expropiación exprés” como vía privilegiada para darle impulso a la Reforma Agraria. ¿Existe jurídicamente el anterior concepto? ¿Cuál podría ser la causa de las interpretaciones divergentes? En realidad, ¿qué es lo que el Gobierno está proponiendo? Y, ¿Podría mejorarse tal propuesta?

La expropiación es el procedimiento por medio del cual, el Estado apelando a un interés general por encima del individual, se faculta así mismo para adquirir un predio, esté o no de acuerdo el propietario. Para tal efecto se debe surtir un proceso judicial, y la adquisición del bien se debe efectuar por medio de una transacción comercial respetando el precio del mercado; lo anterior quiere decir que se debe aplicar como referencia un avaluó comercial para no incurrir en una “lesión enorme” para el expropiado.

De otra parte, la extinción de dominio ocurre como sanción cuando un propietario incumple con la función social o ecológica de la propiedad. En este caso, se reconoce bajo el amplio espectro de estructuras estatales que mantienen esta figura, que la propiedad no es solamente un derecho de los ciudadanos, sino que también proyecta un conjunto de deberes hacia la sociedad.

Como vemos, ambas figuras apelan al bien común pero su forma difiere: mientras que la extinción de dominio es una sanción; la expropiación más bien invoca un interés que se considera superior. La expropiación, al tratarse de un bien legítimamente adquirido, requiere resarcimiento que es el precio comercial del inmueble; pero de la otra orilla, la extinción del dominio, en caso de confirmarse, no contempla pago alguno.

Bajo el anterior contexto, ¿qué es lo que se está debatiendo hoy día por medio de la reglamentación del articulo 61 de la Ley 2294 del actual Plan Nacional de Desarrollo? Lo que el Gobierno busca es desarrollar la figura de extinción de dominio por incumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad. Para tal efecto: i) habilita la utilización de las tecnologías de la información como pruebas indirectas en los procedimientos agrarios; de igual manera da lineamientos particulares para practicar la inspección ocular; ii) adiciona al Decreto 1071 la definición de áreas de protección para la producción de alimentos, en consonancia con las zonas de reserva agrícola; iii) traslada la decisión de fondo de los procedimientos administrativos agrarios a la ANT; y iv) quizás, lo más representativo, reglamenta de forma minuciosa del proceso de extinción de dominio de los predios rurales en favor de la nación.

La extinción de dominio por inexplotación del predio se realizará cuando: i) se deje de ejercer posesión y explotación económica en los términos previstos en el artículo 1 de la Ley 200 de 1936, durante tres (3) años continuos; además, se exige que la explotación lleve al menos un (1) año de iniciada, correspondiendo con la aptitud uso del suelo y demás normas que regulan la producción; ii) por incumplimiento de la función ecológica de la propiedad, por violación de las normas ambientales en la explotación del predio; o cuando se perturbe el derecho de ulterior aprovechamiento en consonancia con el derecho a la alimentación. 

En ambos casos, se permite negociar la terminación anticipada del procedimiento agrario, por reconocimiento de las causales de extinción, sobre la totalidad o una parcialidad del bien; siempre y cuando, por voluntad propia, el dueño decida ofertar su predio al Estado. Dicha enajenación se realizará sobre la base de un avaluó comercial. Sí la oferta se realiza cuando el proceso de extinción de dominio esta en la etapa probatoria se reconocerá hasta un 80% del valor comercial; y, si se realiza después de haber probado el incumplimiento, se reconocerá hasta el 60%.

Ahora bien, se reconoce que, en un país como el nuestro, cruzado por inestabilidades fortuitas o de fuerza mayor, existen justificaciones validas para no explotar un predio; pero lo anterior no libera al propietario de sustentar la explotación antes o después del tiempo en el que sobrevinieron las justificaciones de fuerza mayor. De igual manera, se ofrece la posibilidad de vender solo una parte del predio inexplotado (la que este por encima de la UAF), y recibir ayuda estatal para poner a producir la parte que el propietario decida conservar.

De lo anterior, me atrevo a concluir, en primer lugar, que en términos legales la “expropiación exprés” no existe. La reglamentación del Art. 61 apuntala la figura de extinción de dominio no la expropiación; y como mostré -al principio- se trata de procedimientos agrarios radicalmente diferentes. Sin embargo, no faltará quienes argumenten que se trata de una venta forzosa, camuflada en la extinción de dominio. En ese caso, conviene recordar que la extinción de dominio no es una figura nueva, la ANT reporta históricamente 4.5 millones de hectáreas extinguidas por incumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad. En esos millones de hectáreas nunca se ofreció la posibilidad de comprar el predio en cuestión y terminar anticipadamente del procedimiento.  Así mismo, las casi 700 mil hectáreas que hoy en día están inmersas en procesos de extinción de dominio, se encuentran prácticamente congeladas del mercado de tierras para sus propietarios, porque en la práctica, hasta que no se termine el proceso de extinción, dichas tierras no tienen una real salida comercial.

En segundo lugar, me parece que tienen razón quienes aducen que se acorta el proceso judicial de la extinción de dominio y se convierte en un proceso administrativo. Sin embargo, dicha realidad parece ocultar que de todas maneras se puede oponer un proceso de nulidad agraria en una ventana de hasta tres años con forme a la Ley 2294. 

Tercero, puede argumentarse que el Ministerio de Agricultura se esta extralimitando al crear nuevas condiciones para la extinción de dominio. La verdad no creo que ese sea el caso, en la medida que lo que se esta haciendo es reglamentar una figura que ha permanecido bastante nebulosa en la legislación agraria. Lo anterior significa ponernos a tono con un sin numero de países de habla, francófona, portuguesa y española que utilizan la extinción de dominio como una herramienta de modernización rural y como un poderoso elemento disuasivo frente al desaprovechamiento de un bien valioso como la tierra.

Por último, ¿esta propuesta es susceptible de mejorarse? Indudablemente que sí. En primer lugar, creo que el Estado debería considerar trasladar la carga de la prueba a su fuero, para acelerar el procedimiento mismo y no atribular inoficiosamente a los propietarios. En segundo lugar, en aras de hacer mas digestiva la propuesta, me parece que la terminación anticipada del proceso debería comenzar con el 100% del valor comercial y no con el 80% como está en la actual propuesta. En tercer lugar, creo fundamental ser más minuciosos en el cuerpo de la reglamentación, para focalizarse en los grandes predios inexplotados; brindando tranquilidad de una buena vez a los pequeños y medianos propietarios que, aunque tienen la voluntad de poner a producir sus predios, experimentan barreras muy reales de todo tipo para hacerlo.

*Coordinador de la línea de investigación en desarrollo rural y ordenamiento territorial de la Universidad Javeriana de Cali.
@Vertov14