El dilema de la descentralización

Hay un concepto clave que siempre ha despertado mucho interés en mi vida académica y profesional: la famosa descentralización. Estoy seguro de que la primera vez que escuché este término fue en quinto de primaria, durante alguna clase de sociales, mientras la profesora explicaba la Constitución Política de 1991, destacando todas sus bondades y maravillas para la democracia colombiana. A medida que pasaron los años, fui comprendiendo más a fondo la Constitución y evidenciando que ese concepto de la "descentralización" era algo ambiguo en nuestro país.

La Carta Magna menciona la descentralización 18 veces en sus 380 artículos. Sin embargo, no existe una verdadera claridad sobre el alcance de este concepto en su ejecución. Por supuesto, hay más documentos legislativos y administrativos que refuerzan las claridades teóricas y conceptuales de la descentralización. No obstante, resultan insuficientes para abordar de manera efectiva el funcionamiento "descentralizado" tan divergente que caracteriza a nuestro país.

Volvamos a lo básico: ¿qué significa que Colombia sea un país descentralizado? Esto implica que el poder y la toma de decisiones no están concentrados únicamente en el Gobierno Nacional, sino que se distribuyen entre diferentes niveles de gobierno, como los departamentos, municipios y distritos. En estos niveles subnacionales, existen tres tipos de descentralización: la política (elecciones), la administrativa (Entidades Territoriales -ET- con capacidad de gestión de servicios) y la fiscal (transferencias o ingresos para financiar proyectos locales y regionales).

Cuestionemos la descentralización

Personalmente, respaldo la idea de que Colombia debe ser un país descentralizado. Sin embargo, para entender mejor la perspectiva de un problema como este, me gusta analizarlo siendo el “abogado del diablo”. Esto implica reconocer que, en realidad, a las personas no les importa si Colombia es un país descentralizado o centralizado. No hay certeza de si el trabajo se puede hacer mejor desde las ET o desde la Nación.

La descentralización, al final del día, no es la solución infalible para mejorar la calidad de los servicios o la ejecución de proyectos en las regiones. Algunos políticos incluso alimentan sus discursos populistas con una idea fantasiosa y vacía sobre la importancia de la descentralización. Entender la génesis del problema implica reconocer que lo que realmente les importa a las personas es que los servicios les lleguen, sin importar si son centralizados o descentralizados, simplemente que lleguen.

¿Está funcionando la descentralización en Colombia?

Para ser honestos, los beneficios teóricos de la descentralización chocan contra la realidad: capacidades limitadas que afectan su adecuada ejecución. Uno de los problemas en la búsqueda de mayor autonomía territorial es que los organismos nacionales otorgan más funciones a las ET sin que estas cuenten con las capacidades necesarias para ejecutarlas. Los servicios y la ejecución de proyectos no están llegando donde deben llegar, con la calidad y pertinencia que se requiere.

La descentralización no está funcionando como su esencia lo demanda. En términos muy coloquiales, las cosas se están haciendo, pero avanzan "a las patadas". Los expertos señalan que las falencias de la descentralización, que deben mejorarse, son las mismas desde hace décadas: es necesario fortalecer los ingresos, mejorar las capacidades y apostar por impulsar la asociatividad nacional, regional y supranacional.

¿Qué nos hace falta para una verdadera descentralización?

Si las respuestas al problema son tan claras, ¿por qué la descentralización no funciona como debería? Hay muchos factores que afectan el buen funcionamiento de la autonomía territorial: la falta de voluntad política, la corrupción, las dificultades del catastro multipropósito, la falta de asociatividad, entre otros. En esta oportunidad, quiero enfocarme en dos aspectos: la claridad en el proceso y el fortalecimiento de las capacidades.

Es fundamental empezar por lo básico, lo teórico, lo táctico e incluso lo humano: esto implica mejorar la claridad en los procesos de responsabilidad sobre la descentralización. En muchos casos, no existe una verdadera claridad sobre el rol que debe desempeñar cada nivel de gobierno en el proceso de autonomía territorial. Esto genera situaciones en las que el alcalde dice que es responsabilidad del gobernador, y el gobernador, a su vez, sostiene que es responsabilidad del alcalde. Este tipo de situaciones afecta completamente los proyectos en desarrollo, retrasando su ejecución debido a la ambigüedad en los procesos administrativos.

El fortalecimiento de las capacidades no se trata únicamente de transferir más dinero; esto implica mayor responsabilidad y eficiencia en la prestación de servicios de forma descentralizada. En Colombia, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) realizó una medición que demostró que, entre mayor distancia y menor densidad poblacional, más se reducen las capacidades de las ET para ejecutar servicios y proyectos. En esa misma línea, no se pueden seguir asignando funciones si las ET no tienen la capacidad de responder a ellas. Para ponerlo en términos más coloquiales: "endeudarse no está mal, si tienes con qué pagar". Teniendo en cuenta estos aspectos, es necesario revisar las figuras para la delegación o asignación de competencias, reconociendo las capacidades que posee y desarrolla cada ET.

Definitivamente, en mi columna de opinión no voy a resolver el problema de la descentralización. Sin embargo, quiero dejar plasmada una reflexión sobre este asunto: la descentralización debe ser diferenciada, reconociendo la heterogeneidad de los territorios, pensando la autonomía territorial desde las regiones y promoviendo una mayor innovación para fortalecer y construir sus capacidades. La descentralización no puede ser un concepto genérico para todo el mundo; es un aspecto clave que necesita evolucionar porque, sin duda alguna, el futuro de Colombia está en las regiones.